Correcciones a los ingresos de las encuestas de hogares y distribución del ingreso urbano en Colombia

Autores:

Jairo Núñez

Jaime Jiménez 

Introducción:

La información de las Encuestas de Hogares del DANE no ha sido suficientemente  explotada para elaborar  estudios  con base en los ingresos reportados por los encuestados en razón  de los problemas que contiene  su información sobre ingresos. Los investigadores han tenido que enfrentar los problemas y encontrar metodologías ingeniosas  para resolverlos. Sin embargo, los problemas  en muchos casos son imposibles de resolver ya sea por su magnitud o por el  gran manejo de información. Por lo anterior, en Colombia no contamos con una serie de datos trimestrales sobre  distribución de ingresos o salarios promedios. Adicionalmente, dependiendo de la metodología con que se enfrente el problema, los resultados pueden  ser opuestos  especialmente  aquellos sobre  distribución de ingresos.

Este documento  tiene como objetivo,  documentas  las metodologías que hemos diseñado en la Unidad de Análisis macroeconómico del Departamento Nacional de Planeación para enfrentar los problemas principales que hemos encontrado a medida que se han elaborado diferentes investigaciones  sobre el tema de ingresos en Colombia. Esta ha sido una labor  de aproximadamente dos años,  después de haber pasado por diferentes pruebas de consistencia en las metodologías y los resultados, puesto que sabemos la importancia  que  tiene  estos datos para el diseño de  políticas y el análisis económico.

En la  siguiente  sección  explicaremos con detalle los tres principales problemas detectados  de  la encuesta  de hogares. La tercera  sección presenta las metodologías  que se  diseñaron en cada caso. La  cuarta sección compara nuestros  resultados  con otras metodologías. La quinta sección presentará las cifras más interesantes que subyacen de este estudio, principal aporte de este documento. Por último  daremos unas recomendaciones que son  en especial válidas para las personas que elaboran estudios basados en las Encuestas de hogares del DANE sobre el mercado laboral y la  distribución del ingreso. 

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Generación de empleo y desarrollo sostenible en las obras de reconstrucción de las zonas afectadas por la ola invernal.

Director: 

Jairo Núñez

Investigador principal:

Juan Mauricio Ramírez

Investigadores:

Andres Bateman, Carlos Castañeda, Orizel Llanos, Claudia Quintero

Introducción 

La fuerte ola invernal que afectó a Colombia durante 2010 y 2011 generó grandes inundaciones  que provocaron una grave emergencia económica y social. Como consecuencia, el Gobierno  Nacional tomó la decisión de asignar cuantiosos recursos para rehabilitar y reconstruir las  zonas afectadas, recomponer el tejido social de las comunidades damnificadas, mitigar los  efectos socioeconómicos que las familias han tenido que soportar como consecuencia de la  calamidad, y proporcionar las bases para el desarrollo sostenible de las regiones.

Estos objetivos trazados por el Gobierno Nacional implican una serie de inversiones en regiones que generalmente son las áreas de menor desarrollo económico y social del país. Por  tal razón, las inversiones y las transformaciones se convierten en una oportunidad única para generar empleo e ingresos entre la población más vulnerable y pobre de Colombia, tanto en el corto como en el largo plazo, y contribuir al desarrollo económico y social sostenible de las regiones intervenidas. Por supuesto, aquella también se convierte en una oportunidad para que, a través del empleo, se generen capacidades para que las familias enfrenten en el futuro sus necesidades de manera autónoma y sostenible. Para aprovechar y capitalizar estas 

oportunidades deben diseñarse e implementarse una serie de mecanismos para utilizar adecuadamente la capacidad de las familias y las comunidades y la oferta de capacitación, de servicios públicos sociales y de activos productivos (e.g. tierra, trabajo, capital) de cada región.

En este contexto, Fedesarrollo ha sido contratado para diseñar una estrategia de generación de empleo y desarrollo sostenible en las zonas en las que se llevarán a cabo obras de reconstrucción. Este documento constituye la última entrega en el marco de dicha estrategia y se concentra en el componente de generación de desarrollo sostenible en cinco departamentos del país: Atlántico, Bolívar, Nariño, Antioquia y Chocó. En cada una de estas regiones han sido escogidos municipios o zonas geográficas sobre los que el Fondo Adaptación (FA) concentrará su intervención ya que han sido regiones que resultaron fuertemente afectadas por el Fenómeno de la Niña 2010-2011. Por ejemplo, en Atlántico la intervención del FA se concentrará en el sur del departamento, en los municipios de Santa Lucía, Manatí, Suán, Campo de la Cruz, Repelón y Candelaria. Por su parte, en Bolívar el Fondo Adaptación intervendrá en tres zonas: La Mojana, Depresión Momposina y Dique. En el cuerpo del documento se describen en detalle las zonas de intervención en los otros departamentos. 

En la Ilustración 1 se esquematiza la estrategia seguida por Fedesarrollo para el diseño de la estrategia de desarrollo sostenible cuyo producto final es una estrategia de microrregiones para Colombia. El primer paso es la identificación de prioridades para la agenda de desarrollo de estas regiones a partir de tres insumos básicos: (1) un diagnóstico local a partir de un análisis DOFA integral que considera varias fuentes de información, (2) ejercicios de visión de desarrollo territorial a nivel departamental y (3) un análisis desde la perspectiva regional, entendiendo por ésta el conjunto de los municipios objeto de la intervención (secciones 4.1.1, 4.2.1, 4.3.1, 4.4.1 y 4.5.1). La priorización de las agendas de desarrollo de los departamentos y de las necesidades específicas de los municipios objeto de la intervención, se expresa tanto en áreas como en temáticas (secciones 4.1.2, 4.2.2, 4.3.2, 4.4.2 y 4.5.2).

En concordancia con las prioridades, se formulan los objetivos y las estrategias que contribuyen al logro del desarrollo sostenible en los departamentos para los que se realizó el ejercicio. Los objetivos se encuentran en las secciones 4.1.3, 4.2.3, 4.3.3, 4.4.3 y 4.5.3 delinforme, mientras que las estrategias están en las secciones 4.1.4, 4.2.4, 4.3.4, 4.4.4 y 4.5.4. La formulación de estrategias deriva en la identificación de proyectos y de acciones concretas.

Lo anterior es un insumo para el desarrollo de la estrategia de microrregiones Colombia. Con el fin de entender las posibilidades y limitaciones de las intervenciones del FA y de las estrategias de desarrollo que se busca impulsar con su intervención, se hace un análisis conceptual de las dimensiones y determinantes del desarrollo territorial, y trae un recuento de las principales lecciones que se derivan de algunas estrategias de desarrollo territorial en Colombia y en América Latina. Esto lleva a reconocer que la lucha contra la pobreza requiere de intervenciones territoriales diferenciadas.

Por último, este análisis no busca proponer un nuevo plan de desarrollo departamental ni regional; lo que hace es utilizar un enfoque de bienes públicos requeridos para identificar iniciativas y proyectos con la capacidad para generar estos bienes y que el Fondo Adaptación (FA) podría apoyar directamente o a través de otras entidades del Estado. Por esto se recomienda articular la estrategia de desarrollo sostenible con otras inversiones de carácter local como las contempladas en el Sistema General de Regalías y los Contratos Plan. En este sentido, se considera que la estrategia de desarrollo para generar capacidades en las regiones debe considerar el desarrollo de vías y de infraestructura que permita a los habitantes de estos departamentos defenderse de inundaciones futuras y acceder a mercados. 

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Primer Seguimiento de la Evaluación de Impacto del Piloto del Programa de Promoción de Cultura del Ahorro

Director del proyecto

Jairo Núñez Méndez

Equipo de trabajo

Natalia Salazar – Experta en Microfinanzas
Carlos Castañeda – Experto Cuantitativo
Guillermo Rivas – Experto Cuantitativo
Laura Cuesta – Asesora Externa Cualitativa
Jairo Castillo – Investigador

Resumen  ejecutivo:

A partir del año 2006 el Gobierno Nacional puso en marcha la Red Juntos (hoy Red Unidos) con el objetivo de articular las diferentes políticas públicas de lucha contra la pobreza extrema. Dentro de las nueve estrategias en las que se estructuró esta Red, se encuentra el aseguramiento y la bancarización (Documento Conpes 102 de 2006) como uno de los ejes principales. Esta estrategia, sumada a la ampliación del programa de transferencias monetarias condicionadas de Familias en Acción a nivel urbano, ayudaron a crear un mecanismo para el acceso de las familias beneficiarias al sistema financiero formal, pues se dispuso que éstas recibieran los recursos a través de una cuenta en el Banco Agrario. Un elemento fundamental en el marco de esta estrategia fue la expedición del Decreto 3078 de 2006, con el que se creó el Programa de Inversión Banca de las Oportunidades, administrado por el Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. (Bancoldex).

Siguiendo esta línea de atención integral, desde 2009 se implementó el Programa Piloto de Promoción de la Cultura del Ahorro (PPCA) con el fin de profundizar el proceso de bancarización e inclusión financiera, al tiempo que se articula como un mecanismo adicional para la lucha contra la pobreza extrema. Este piloto se diseñó con dos componentes: por un lado, la educación financiera buscaba que las madres adquirieran conocimientos básicos relacionados con el ahorro, con el ánimo de generar un cambio en el comportamiento de las familias sobre el mismo; y por otro, el incentivo monetario, que consistía en un sorteo entre las beneficiarias con cuenta del Banco Agrario abierta y activa. Los objetivos del PPCA eran (i) incrementar el ahorro de las familias participantes, (ii) facilitar transacciones financieras a través de medios seguros y eficientes, (iii) transformar parte del ahorro no formal en ahorro financiero realizado a través de canales formales, y (iv) contribuir a la reducción de la pobreza facilitando la conformación de “colchones” que permiten contrarrestar choques no anticipados y suavizar el consumo del hogar. De este modo, los municipios que participaron en el piloto de este programa se trataron con solo educación financiera (Timaná, El Zulia y Ayapel), con solo incentivo monetario (Yacuanquer, Samaná y San Andrés de Sotavento) o con ambos tratamientos (Gigante, Puerto López y Necoclí). Del mismo modo, también se incluyeron tres municipios de control (Consacá, Tibú y Ciénaga de Oro). Desde el inicio del piloto se previó realizar la evaluación de impacto iniciando con la línea de base que se adelantó en 2010, y el presente estudio corresponde a la 1ª toma de información de seguimiento. Está prevista una 2ª toma en el segundo semestre 2013.

Para realizar el seguimiento al PPCA se emplearon métodos mixtos, en la medida que se analizó el programa tanto desde una perspectiva cualitativa como cuantitativa. El ejercicio cualitativo se basó en la información recolectada a través de siete grupos focales en algunos de los municipios intervenidos, y buscó describir las situaciones vividas por los participantes y los cambios experimentados por las familias beneficiadas a partir de las intervenciones del PPCA (educación financiera e incentivo monetario al ahorro) y cómo éstas han permitido la construcción de una realidad de cambio de las situaciones locales. A su vez, para una mejor comprensión de lo anterior, el ejercicio indagó por lo que estas familias entienden por ahorro, las principales motivaciones que tienen para ahorrar, la práctica de ahorrar, las diferentes formas de hacerlo y los vehículos utilizados para guardarlo. En el mismo sentido, el ejercicio buscó entender la percepción que tienen las madres beneficiarias de los diferentes componentes del PPCA, recoger su opinión sobre las entidades financieras formales, sus ventajas y desventajas frente a las alternativas informales e indagar sobre lo que podrían hacer entidades financieras formales para que las familias se vieran más motivadas a ahorrar en ellas. 

Por su parte, para el ejercicio cuantitativo se realizaron 1.605 encuestas a las mismas personas a las cuales se entrevistó en la línea de base (88,8% de la muestra inicial) en los 12 municipios; el modelo corrigió por endogeneidad, controló por las diferencias socioeconómicas entre los municipios de tratamiento y control y empleó un modelo Stereotype Logistic Regression (SLR) que realiza una reparametrización del modelo multinomial, la cual permite estimar consistentemente la probabilidad de pertenecer a alguno de los grupos de tratamiento o al grupo de comparación. Se llegó a esta especificación después de encontrar que algunos de los supuestos de los modelos que inicialmente se habían proyectado utilizar, no se podían verificar –o en algunos casos no eran válidos por cuanto la muestra no fue aleatoria por personas sino por municipios. En general, los resultados indican que hay un impacto positivo sobre el ahorro formal, la capacidad de ahorro, la cobertura de emergencias y fiestas con ahorro y el dinero guardado para gastos habituales, independientemente del tipo de tratamiento. Dado que estas variables capturan la suavización del consumo y la forma en que los hogares enfrentan choques, pareciera que en efecto el programa promueve una cultura del ahorro entre los hogares beneficiarios. Particularmente, con el estudio de los saldos del 100% de las cuentas bancarias de las madres participantes del programa se encuentra que en los hogares con ambos tratamientos y con educación financiera hay un impacto estadísticamente significativo, en contraste con los hogares que reciben solo incentivo monetario. 

A partir de estos resultados, el estudio concluye que el PPCA ha sido particularmente importante para suavizar el consumo de las familias en todos los municipios de tratamiento. Los hallazgos tanto cualitativos como cuantitativos indican que la acción conjunta de la educación financiera con el incentivo monetario es el tratamiento que mejores resultados genera sobre los hogares beneficiarios del PPCA; aunque el tratamiento educativo por sí solo también tiene efectos positivos sobre la cultura del ahorro. Ahora bien, para lograr que el componente de educación financiera tenga los efectos deseados sobre el ahorro que realizan las familias beneficiarias, se concluye que es necesario mejorar la calidad de la información que se provee a las madres en las sesiones de educación financiera, al tiempo que se involucran a los demás miembros del hogar en las mismas. 

En general, aunque la educación financiera es una buena política, el diseño de ésta merece una exploración mucho más profunda a través de grupos interdisciplinarios. Por último, la atención y acompañamiento que se realiza a las familias beneficiarias en términos de la información que éstas reciben sobre el funcionamiento general del programa resulta de suma importancia, especialmente de cara a una eventual expansión que pueda llegar a millones de hogares del programa Familias en Acción.

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Evaluación del programa Familias en Acción

Director técnico del equipo:
Jairo Núñez Méndez

Equipo de trabajo:
Orizel Llanos Congote
Patricia Heredia Vargas
Guillermo Rivas Mayorga
Zandra Pedraza Gómez
Marta Villegas
Andrés Bateman Arbelaez
Carlos Andrés Castro G.
Carlos Castañeda

Presentación:

El gobierno colombiano implementó desde 2000 el Programa Familias en Acción (PFA), como una estrategia de choque frente a la crisis económica de finales de los noventa. En la actualidad, Familias en Acción contribuye al objetivo estratégico de Acción Social de la superación de la pobreza. El Programa consiste en un subsidio en dinero entregado a las familias más pobres del país que tienen hijos menores de 18 años. El subsidio es otorgado tras la certificación de la asistencia escolar de los menores de edad y de la asistencia a los controles de crecimiento y desarrollo de los niños de 0 a 6 años. Tales características del Programa permiten que además del mejoramiento del ingreso inmediato de las familias, mejore la acumulación de capital humano de los menores de edad, por lo que Familias en Acción se ha convertido en una estrategia de largo plazo para mitigar la pobreza estructural.

Desde su entrada en funcionamiento el Programa ha enfrentado varios cambios. En sus inicios la población objetivo eran familias que tuvieran hijos menores de 18 años y que se  encontraran clasificadas en el nivel 1 del Sistema de Identificación de Potenciales  Beneficiarios de Programas Sociales (SISBEN). Adicionalmente los beneficiarios debían  residir en municipios de menos de 100.000 habitantes y que contaran con una sucursal bancaria. 

De otro lado, en respuesta a la situación enfrentada por la población víctima del  desplazamiento forzado, el Programa diseñó una modalidad para atender espacialmente a las víctimas de esta situación. Para acceder a dicho esquema sólo es necesario que las familias en condición de desplazamiento estén registradas en el Sistema de Información de Población Desplazada (SIPOD). En el mismo sentido, el programa cuenta con una modalidad para atender a familias indígenas registradas en los Censos Indígenas avalados por el Ministerio del Interior y Justicia.

Como resultado de los impactos positivos encontrados en la evaluación del programa y del éxito de su operación, en 2007 se llevó a cabo la expansión del mismo a centros urbanos de más de 100.000 habitantes. Las familias beneficiarias en estas ciudades deben pertenecer al nivel 1 del SISBEN, y tener hijos menores de 18 años. Sin embargo, el esquema de la operación cambió, pues en atención a lo encontrado en la evaluación a Familias en Acción Rural (DNP, 2008), en los grandes centros urbanos se eliminó el subsidio por asistencia a educación primaria, ya que los impactos sobre la asistencia escolar a este nivel educativo fueron pequeños y concentrados en la zona rural. Así las cosas, se sustituyó el subsidio de primaria por una versión revisada del subsidio de nutrición (Acción Social & DNP, 2010). Por último, en los grandes centros urbanos se diseñó un esquema de incentivos para secundaria, con el fin de disminuir la deserción e incrementar la graduación.

Desde sus inicios el PFA ha mantenido la tradición de evaluar de manera periódica sus resultados. En ese sentido, la Dirección de Evaluación de Políticas Públicas (DEPP) del Departamento Nacional de Planeación (DNP) y la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (AS), presentaron en junio de 2009 la Solicitud Estándar de Propuestas (SEP) para la “realizar el diseño de una estrategia de evaluación integral de la expansión urbana del programa Familias en Acción” (BID & BM, 2006: 83).

Después de participar con otras firmas en el diseño de la metodología, el Centro Nacional de Consultoría fue seleccionado para llevar a cabo la Evaluación del Programa Familias en Acción en Grandes Centros Urbanos. Este documento desarrolla la mencionada evaluación. Si quisiéramos resumir brevemente los resultados del estudio, podemos afirmar que los análisis cuantitativos convergen hacia impactos positivos sobre los beneficiarios en las variables claves; sin embargo, la superación de la pobreza se ve comprometida por dos cuestiones interrelacionadas: i) el uso que las familias le pueden dar al subsidio y ii) el contexto local. Si el subsidio se utiliza en inversiones que ayuden a construir el futuro de los hijos y al mismo tiempo la estructura de oportunidades locales potencializa las capacidades adquiridas a través de éste el objetivo de superación de la pobreza puede alcanzarse apropiadamente. Si por el contrario el subsidio se utiliza para cubrir consumos pasados o localmente no existen posibilidades laborales y económicas, los efectos del programa solo serán de corto plazo (mitigar la difícil situación de pobreza que enfrentan las familias). De otro lado, los efectos positivos del programa son más fuertes sobre los hombres; paradójicamente es la mujer la que posteriormente debe enfrentar la pobreza y sacar a sus hijos adelante, pues el abandono de los padres es la norma y no la excepción.

El estudio que se presenta realiza una evaluación de impacto con una muestra recolectada en forma de panel. En 2007 se encuestaron 6.151 hogares (línea de base), mientras que en 2011 la encuesta se realizó en 5.123 hogares (seguimiento). Con base en esta muestra, se realizaron las estimaciones de impacto, utilizado el método de diferencias en diferencias con emparejamiento. También realizó una evaluación de impacto a nivel censal, utilizando el SISBEN recolectado en 2006 (SISBEN II) y en 2010(SISBEN III). Con esta información y con los registros administrativos de todos los beneficiarios de Familias en Acción, se reconstruyeron los escenarios de la línea de base y el seguimiento.

Se evaluaron además los efectos del programa sobre la calidad de la educación, utilizando la prueba del ICFES de los años 2008, 2009 y 2010 y los registros administrativos del programa. En este caso, se utiliza el método de regresión discontinua, explotando el hecho de la fijación exógena del punto de corte entre SISBEN 1 y 2, fijación que determina quienes pueden acceder al programa. A esto se suma la elaboración de un análisis de tipo cualitativo a través de grupos focales y visitas familiares, para profundizar sobre el problema de la pobreza que enfrentan los hogares. 

Por último, se con base en las encuestas de línea de base y seguimiento se hace una evaluación de operaciones del programa. Al final se confrontan las cinco visiones para dar unas recomendaciones generales sobre el programa y la política social en Colombia.

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La curva de salarios para Colombia. Una estimación de las relaciones entre desempleo , la inflación y los ingresos laborales ,1984- 1999

Autores:

Fabio Sanchez

Jairo Núñez

Resumen:

El objetivo de este trabajo es determinar las relaciones que existen entre el desempleo y los  ingresos laborales, con base en información microeconómica. Se estimaron funciones de ingreso tipo Mincer,  introduciendo el desempleo regional (de la ciudad dentro de las variables dependientes. Los resultados de las estimaciones muestran que existe una relación negativa entre la tasa de desempleo de la ciudad y los ingresos laborales del trabajador. Este resultado comprueba la hipótesis ligada a la teoría de los salarios de eficiencia, según la cual , el salario pagado a los trabajadores depende de la tasa de desempleo. el resultado empírico se sostiene cuanto se instrumenta el empleo, y cuando se introducen en la regresión otras variables como la tasa global de participación. La evidencia empírica muestra ademas que el desempleo tiene un mayor efecto en los ingresos de los trabajadores menos educados. 

Otros resultados del  trabajo muestran una relación negativa entre la tasa de inflación de la ciudad y los ingresos reales. esta relación negativa es particularmente crítica para los trabajados menos educados y pobres. Finalmente, el estudio corrobora la relación positiva entre el gasto público de la ciudad y los ingresos laborales.

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Evolución y determinantes de la productividad en Colombia: Un análisis global y sectorial

Autores:

Fabio Sánchez
Jorge Iván Rodríguez
Jairo Núñez

Resumen:

El objetivo central del presente trabajo consiste en determinar las variables macroeconómica, de infraestructura, de capital humano y del sector externo que explican la productividad total de los factores (PTF) en Colombia tanto a nivel global como a nivel sectorial, en particular la industria y el sector  agropecuario. 

el trabajo se divide en cinco partes: la primera es ésta introducción, en la segunda se presenta la evolución y fuentes del crecimiento de la productividad total de los factores tanto a nivel global como para los sectores industrial y agropecuario. Se desarrollan en esta sección estimaciones de la productividad basadas  en  una función de producción Cobb- Douglas. Se calcula el crecimiento por período de los factores de producción( capital y trabajo) y  del valor agregado . Estos cálculos se llevan a cabo tanto a nivel de  toda la economía como a nivel de los sectores industrial y agropecuario. Posteriormente, con base en los coeficiente obtenidos de las funciones de producción se calculan las fuentes del crecimiento económico, eso es, la contribución de cada  factor y de la productividad a la tasa de crecimiento económico. La tercera sección lleva a cabo un análisis econométrico de los determinantes de la productividad con distintos modelos y diferentes supuestos sobre el comportamiento de las  funciones de producción. allí se  prueban las distintas hipótesis sobre los determinantes de la productividad, sobre todo aquellas ligadas con lo que se conoce como la nueva teoría del crecimiento económico. En la cuarta sección se llevan a cabo aproximaciones a los determinantes de la productividad utilizando el método de los componentes principales. La quinta sección está dedicada a las conclusiones. 

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Libro: Transferencias con corresponsabilidad- un a mirada Latinoamericana / Capitulo 5 /Colombia: Programa Familias en acción

Autores: 

Jairo Núñez
Laura Cuesta

Introducción:

Durante los últimos años, el Estado colombiano ha realizado grandes avances en la construcción de políticas y programas dirigidos a la población más pobre y vulnerable. Leyes, reformas institucionales, la creación de un instrumento para focalizar el gasto social, y la puesta en marcha de nuevos esquemas de aseguramiento y asistencia social, son algunos de los logros que evidencian la preocupación por construir una política de protección social dirigida a los más pobres; sin embargo, aunque algunas de estas iniciativas se llevaron a cabo en épocas de estabilidad económica, fue la recesión de fines de los años noventa la que llevó al gobierno nacional a adoptar nuevas estrategias de intervención en materia social. Colombia, a diferencia de la gran mayoría de los países de la región, no había sufrido crisis como las que se vivieron en la década de los ochenta, y tampoco fenómenos inflacionarios de la magnitud de Perú o Argentina; por tal razón, no había diseñado mecanismos para enfrentar choques covariados de la dimensión de los observados durante la crisis.

Una de las iniciativas más importantes para responder a la recesión fue el diseño y puesta en marcha de la Red de Apoyo Social (RAS), creada como mecanismo de protección de la población más vulnerable frente a los efectos del desempleo y la reducción en el ingreso de los hogares. La RAS constituyó la primera gran intervención con estrategias e instrumentos novedosos frente a los esquemas tradicionales de las políticas sociales en Colombia. Sin duda, los programas de las entidades que habitualmente se han encargado de los temas sociales no estaban diseñados para atender a la población más afectada por la crisis, y este vacío hizo evidente la necesidad de crear programas de emergencia para los más pobres. En este contexto, fueron creados Familias en Acción, Empleo en Acción, y Jóvenes en Acción. Familias en Acción (FA) busca contrarrestar los obstáculos que impiden a los hijos de las familias más pobres acceder a niveles suficientes de nutrición y cuidado de la salud, y asistir a la educación primaria y secundaria. Empleo en Acción (EA) buscaba generar empleos transitorios en pequeños proyectos de construcción de infraestructura urbana y social, los cuales se ejecutaban en las localidades y barrios más deprimidos de los municipios de Colombia. Jóvenes en Acción (JA) tenía como propósito mejorar las oportunidades de inserción laboral de jóvenes entre 18 y 25 años clasificados en los niveles 1 y 2 del SISBEN.

La gran innovación de las estrategias de la RAS fue FA. Este programa introdujo un esquema de incentivos nunca antes desarrollado en Colombia. Las familias beneficiarias reciben transferencias monetarias condicionadas a la participación de la familia en los controles de crecimiento y desarrollo, y a la asistencia escolar de los niños de 7 a 17 años de edad. Estos subsidios, como estímulos directos a la demanda de los servicios de salud y educación, buscan proteger la capacidad futura de generación de ingresos de sus beneficiarios, con los incentivos adecuados para garantizar el éxito de la intervención. Después de un año y

medio de ejecución, la evaluación de impacto del Programa encontró efectos positivos en las tasas de asistencia escolar, la reducción del trabajo infantil, incrementos en la frecuencia y consumo de proteína animal, así como el aumento de la asistencia a los controles de crecimiento y desarrollo de los niños beneficiarios; sin embargo, la falta de inmediatez de los recursos para su financiación hizo que FA no se llevara a cabo como un programa de emergencia. El desconcierto del gobierno por la recesión, sumado a las largas negociaciones con los bancos multilaterales, implicó un retardo muy grande en el inicio de la intervención; por consiguiente, las familias afectadas sufrieron la crisis sin el apoyo del Estado. Solo dos años después del gran choque comenzó la operación del Programa. Así, una intervención diseñada para enfrentar choques tuvo que ser utilizada como política estructural. Un instrumento de mitigación fue utilizado como instrumento de superación de la pobreza, sin modificar ningún parámetro de su diseño; al final, y pese a las dificultades señaladas, una de las explicaciones del éxito de FA es un error de diseño, que llevó a definir como instrumento de focalización del Programa al SISBEN, medida de la pobreza estructural de una familia colombiana.

Este trabajo pretende documentar la experiencia de Colombia en el diseño y puesta en marcha de una intervención como la que se viene desarrollando con FA; en particular se quiere responder los siguientes interrogantes: ¿Cómo surge el Programa? ¿Qué problema específico se intentó resolver con su creación? ¿Cómo se inserta en la institucionalidad del Estado colombiano? ¿Cuáles son las características que lo diferencian de las intervenciones tradicionales? ¿Cómo funciona? ¿Qué resultados se encontraron en su evaluación de impacto? ¿Cómo influyeron las experiencias internacionales en su creación? ¿Cuáles son las debilidades del Programa? ¿Cómo podría mejorarse su impacto? El estudio incluye una descripción completa y detallada de FA, así como el análisis de sus debilidades y de la influencia que tuvo esta intervención en el diseño de un programa contra la extrema pobreza.

El documento consta de diez secciones, incluida esta introducción. En la segunda sección se presenta una breve historia de las políticas y programas contra la pobreza en Colombia; en la tercera, se realiza un diagnóstico de la situación de los colombianos que viven en condiciones de pobreza: ¿Cuáles son las principales tendencias de este fenómeno? ¿Qué rasgos caracterizan a los hogares que lo enfrentan? ¿Cuáles son sus estrategias frente a los choques? ¿Qué recomendaciones de política han realizado los estudios más recientes para combatir la pobreza? En la cuarta sección se describe el origen de FA: ¿Cuál es el diagnóstico en que se basó el diseño del Programa? ¿Cómo surge? ¿Qué problema específico se intentó resolver con él? En la quinta sección se presenta el marco institucional de FA: ¿Dónde se inserta en el organigrama del Estado colombiano? ¿Quién designa sus autoridades? ¿Cuáles son sus funciones? ¿Existe coordinación intersectorial y entre los diferentes niveles de gobierno? En la sexta sección se exponen las características de FA que diferencian este programa de las intervenciones tradicionales. En la séptima sección se describen los componentes del Programa, su población beneficiaria, los mecanismos de focalización, los subsidios, la temporalidad, la creación de la oferta de servicios, la intersectorialidad, los mecanismos de seguimiento y evaluación de impacto, la transparencia y rendición de cuentas, la participación de los beneficiarios y la duración de la intervención; la octava sección presenta los resultados de la evaluación de impacto del Programa; la novena, describe la influencia de “Oportunidades” en FA, y en la última sección se señalan sus debilidades y se presenta una propuesta para mejorar su impacto a través del desarrollo de un programa contra la extrema pobreza, cuyo propósito es vincular a las familias más pobres de Colombia a los servicios esenciales de un sistema de protección social y otros servicios del Estado.

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