Autor:
Jairo Núñez Méndez
Introducción:
Dentro de las economías de mercado, una de las funciones primordiales del Estado consiste en recaudar impuestos para financiar políticas y programas en beneficio de los más pobres y vulnerables. Dada la escasez de recursos que reina en los países en vía de desarrollo, es de vital importancia investigar quienes se están beneficiando del gasto público social, y en qué medida inciden este tipo de inversiones en la superación de fenómenos como la pobreza y la desigualdad. Esto, además de conducir a un uso más eficiente de los recursos, reorientar políticas y programas, y solucionar problemas de diseño o ejecución que entorpecen elpropósito de focalizar estos recursos en los más necesitados, constituye una herramienta indispensable para obtener una medida real y precisa del esfuerzo que se requiere para erradicar la pobreza y la desigualdad de manera definitiva. En el mundo, se puede encontrar una extensa literatura sobre los beneficios del gasto público social, cuyos resultados apuntan a favorecer la intervención estatal. En Colombia, actualmente existen 4 investigaciones reconocidas sobre el tema, realizadas por Selowsky (1979), Vélez (1995), Sánchez y Núñez (1999) y Lasso (2004).
Vélez (1995) realizó un análisis de la incidencia del gasto público social para el periodo 1974-1992. Entre los resultados más importantes de esta investigación, está el hallazgo del incremento del gasto público social a una tasa de 4.7% anual, durante el periodo 1980-1992. En cuanto a la focalización de los subsidios, el autor encuentra una reducción de la participación de los ricos en los subsidios dirigidos a la población pobre, aunque destaca que esta sigue siendo alta para el periodo de análisis: “el 10% más rico recib[ía] el 35% de los subsidios [totales]”2. Finalmente, en lo que respecta al efecto de los subsidios en la reducción de la desigualdad, Vélez (1995) encuentra que entre 1974 y 1992, las intervenciones más progresivas fueron los subsidios de los programas rurales especiales como el Plan Nacional de Rehabilitación (PNR), la Caja Agraria y el Incora, las acciones del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y el Instituto de Seguros Sociales (ISS), la educación primaria y los subsidios de acueducto y alcantarillado. Por su parte, las intervenciones más regresivas fueron los subsidios de energía y de educación superior3. Años más tarde, a partir de la encuesta CASEN de 1993 y la Encuesta de Calidad de Vida de 1997, Sánchez y Núñez (1999) presentan un análisis de la evolución en el acceso a los servicios sociales y su incidencia sobre la distribución del ingreso en Colombia. En cuanto a lo primero, los autores encuentran avances importantes en los sectores de educación y salud. La cobertura neta en educación secundaria pasó de 54.1% en 1993 a 59.7% en 1997, y durante el mismo periodo, la cobertura de educación superior se incrementó de 8.3% a 16%,. Por su parte, el porcentaje de población afiliada al Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) aumentó de 23.7% en 1993 al 57.2% en 1997, al igual que la cobertura en salud de los más pobres, que gracias a la creación del régimen subsidiado en 1997, alcanzó un resultado de 47%. En cuanto a lo segundo, los autores concluyen que no hay avances en la focalización de la educación primaria y secundaria, a diferencia de lo observado en salud y servicios públicos. Según Sánchez y Núñez (1999), entre 1993 y 1997, la captura de los subsidios de los más pobres por parte de los más ricos fue equivalente al 2% del PIB.
Lasso (2004), además de actualizar el estudio de Sánchez y Núñez (1999), realiza un análisis de la incidencia del gasto público social en la distribución del ingreso del periodo 1993-2003. En cuanto a la evolución del acceso a los servicios sociales, los resultados indican que las coberturas de primaria y secundaria tuvieron un mayor crecimiento en las zonas rurales, y que, como era de esperarse, la matrícula de la educación superior se desplomó significativamente durante la crisis de finales de los noventa. En el 2003, el acceso a salud tuvo una caída a niveles inferiores a los observados en 1993, hecho que según Lasso (2004), está relacionado con la entrada en vigencia del sistema de copagos. En lo que respecta al análisis de
incidencia, el autor encuentra que en el año 2003, los mayores aportes a la reducción en el coeficiente de Gini fueron dados por la educación primaria, la educación secundaria y el régimen subsidiado de salud, que en conjunto contribuyen con el 87.4% de la reducción en el coeficiente de Gini. Por su parte, los subsidios de educación superior, los parafiscales, las cajas de compensación familiar, el SENA y pensiones, estuvieron concentrados en los no pobres, y por tanto, apenas contribuyen con el 3% en la reducción de la desigualdad.
Dado el crecimiento que ha presentado el gasto público social en el último quinquenio, y los cambios que se han dado en la naturaleza de las políticassociales después de la crisis de los noventa, es importante establecer cuál ha sido la incidencia de estas intervenciones en la pobreza y la desigualdad de los colombianos que aún son víctimas de este fenómeno. En este sentido, esta investigación tiene el propósito de analizar la evolución del acceso a los servicios sociales para el periodo 2003-2008 e identificar y cuantificar la incidencia del gasto público social en el último quinquenio, utilizando la metodología desarrollada en los estudios previos y la información suministrada por la Encuesta de Calidad de Vida de 2008 (ECV-08). Uno de los principales aportes de esta investigación, y que diferencia el presente estudio de trabajos previos es el análisis de la incidencia del gasto público social sobre la reducción de la indigencia. Como se puede ver en Selowsky (1979), Vélez (1995), Sánchez y Núñez (1999) y Lasso (2004), hasta el momento, este ejercicio se había realizado para determinar los efectos de la inversión social en la reducción de la desigualdad y la pobreza.
El estudio consta de tres capítulos, incluyendo esta introducción. En consideración a que el insumo primordial para evaluar la incidencia del gasto público social (IGPS) en la reducción de la pobreza es una medida objetiva de este fenómeno, en el capítulo 2 se presenta una extensa descripción de la metodología utilizada para llegar a los indicadores de porcentaje de pobres y porcentaje de indigentes, y sus resultados. La investigación adopta la metodología que se describe en MERPD (2006), que consiste en comparar los ingresos (gastos) de un individuo con el valor de la línea de pobreza, y a partir de esta comparación, obtener una medición de la magnitud de personas en situación de pobreza por insuficiencia de ingresos (gastos)6. Con el fin de obtener una medida robusta y precisa de los resultados, se realizan los ajustes pertinentes a los ingresos y gastos: i) imputación por pérdida de información, ii) ajuste a cuentas nacionales, y iii) ajuste poblacional. La información para calcular los ingresos (gastos) proviene de la ECV-08, y los valores de la línea de pobreza de los resultados de la Misión para el Diseño de una Estrategia de Reducción de la Pobreza y la Desigualdad (MERPD).
El capítulo 3 presenta un análisis sobre la evolución de las coberturas de los servicios sociales, y el capítulo 4 se dedica a la descripción de la metodología para cuantificar la IGPS en la reducción de la desigualdad y la pobreza, y los resultados de la aplicación de la misma a la información utilizada en la investigación. En general, este análisis consiste en calcular el valor per capita del subsidio entregado, adicionarlo a los ingresos de los beneficiarios de cada intervención, y recalcular la magnitud de la desigualdad y la pobreza. Cuando existe información, al valor del subsidio per capita asignado se le puede descontar el costo del servicio.
Finalmente, la diferencia entre la medición de desigualdad y pobreza con subsidios y la medición de desigualdad y pobreza sin subsidios, conduce a una medida del efecto del gasto público social sobre los dos fenómenos. Por supuesto, el gran reto del ejercicio consiste en obtener una medición adecuada del subsidio per capita, y en menor medida, de los beneficiarios de cada programa. Para llegar a lo primero, esta investigación se basa en datos de inversión por sector y/o entidad del gobierno nacional, y la información de los beneficiarios de cada tipo de intervención registrados en la ECV-08. Para lo segundo, nuevamente se utiliza la información de la ECV-08. Como se esperaría, el ejercicio se simplifica si la transferencia es monetaria, como es el caso del programa Familias en Acción.
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