Evaluación del programa Familias en Acción

Director técnico del equipo:
Jairo Núñez Méndez

Equipo de trabajo:
Orizel Llanos Congote
Patricia Heredia Vargas
Guillermo Rivas Mayorga
Zandra Pedraza Gómez
Marta Villegas
Andrés Bateman Arbelaez
Carlos Andrés Castro G.
Carlos Castañeda

Presentación:

El gobierno colombiano implementó desde 2000 el Programa Familias en Acción (PFA), como una estrategia de choque frente a la crisis económica de finales de los noventa. En la actualidad, Familias en Acción contribuye al objetivo estratégico de Acción Social de la superación de la pobreza. El Programa consiste en un subsidio en dinero entregado a las familias más pobres del país que tienen hijos menores de 18 años. El subsidio es otorgado tras la certificación de la asistencia escolar de los menores de edad y de la asistencia a los controles de crecimiento y desarrollo de los niños de 0 a 6 años. Tales características del Programa permiten que además del mejoramiento del ingreso inmediato de las familias, mejore la acumulación de capital humano de los menores de edad, por lo que Familias en Acción se ha convertido en una estrategia de largo plazo para mitigar la pobreza estructural.

Desde su entrada en funcionamiento el Programa ha enfrentado varios cambios. En sus inicios la población objetivo eran familias que tuvieran hijos menores de 18 años y que se  encontraran clasificadas en el nivel 1 del Sistema de Identificación de Potenciales  Beneficiarios de Programas Sociales (SISBEN). Adicionalmente los beneficiarios debían  residir en municipios de menos de 100.000 habitantes y que contaran con una sucursal bancaria. 

De otro lado, en respuesta a la situación enfrentada por la población víctima del  desplazamiento forzado, el Programa diseñó una modalidad para atender espacialmente a las víctimas de esta situación. Para acceder a dicho esquema sólo es necesario que las familias en condición de desplazamiento estén registradas en el Sistema de Información de Población Desplazada (SIPOD). En el mismo sentido, el programa cuenta con una modalidad para atender a familias indígenas registradas en los Censos Indígenas avalados por el Ministerio del Interior y Justicia.

Como resultado de los impactos positivos encontrados en la evaluación del programa y del éxito de su operación, en 2007 se llevó a cabo la expansión del mismo a centros urbanos de más de 100.000 habitantes. Las familias beneficiarias en estas ciudades deben pertenecer al nivel 1 del SISBEN, y tener hijos menores de 18 años. Sin embargo, el esquema de la operación cambió, pues en atención a lo encontrado en la evaluación a Familias en Acción Rural (DNP, 2008), en los grandes centros urbanos se eliminó el subsidio por asistencia a educación primaria, ya que los impactos sobre la asistencia escolar a este nivel educativo fueron pequeños y concentrados en la zona rural. Así las cosas, se sustituyó el subsidio de primaria por una versión revisada del subsidio de nutrición (Acción Social & DNP, 2010). Por último, en los grandes centros urbanos se diseñó un esquema de incentivos para secundaria, con el fin de disminuir la deserción e incrementar la graduación.

Desde sus inicios el PFA ha mantenido la tradición de evaluar de manera periódica sus resultados. En ese sentido, la Dirección de Evaluación de Políticas Públicas (DEPP) del Departamento Nacional de Planeación (DNP) y la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (AS), presentaron en junio de 2009 la Solicitud Estándar de Propuestas (SEP) para la “realizar el diseño de una estrategia de evaluación integral de la expansión urbana del programa Familias en Acción” (BID & BM, 2006: 83).

Después de participar con otras firmas en el diseño de la metodología, el Centro Nacional de Consultoría fue seleccionado para llevar a cabo la Evaluación del Programa Familias en Acción en Grandes Centros Urbanos. Este documento desarrolla la mencionada evaluación. Si quisiéramos resumir brevemente los resultados del estudio, podemos afirmar que los análisis cuantitativos convergen hacia impactos positivos sobre los beneficiarios en las variables claves; sin embargo, la superación de la pobreza se ve comprometida por dos cuestiones interrelacionadas: i) el uso que las familias le pueden dar al subsidio y ii) el contexto local. Si el subsidio se utiliza en inversiones que ayuden a construir el futuro de los hijos y al mismo tiempo la estructura de oportunidades locales potencializa las capacidades adquiridas a través de éste el objetivo de superación de la pobreza puede alcanzarse apropiadamente. Si por el contrario el subsidio se utiliza para cubrir consumos pasados o localmente no existen posibilidades laborales y económicas, los efectos del programa solo serán de corto plazo (mitigar la difícil situación de pobreza que enfrentan las familias). De otro lado, los efectos positivos del programa son más fuertes sobre los hombres; paradójicamente es la mujer la que posteriormente debe enfrentar la pobreza y sacar a sus hijos adelante, pues el abandono de los padres es la norma y no la excepción.

El estudio que se presenta realiza una evaluación de impacto con una muestra recolectada en forma de panel. En 2007 se encuestaron 6.151 hogares (línea de base), mientras que en 2011 la encuesta se realizó en 5.123 hogares (seguimiento). Con base en esta muestra, se realizaron las estimaciones de impacto, utilizado el método de diferencias en diferencias con emparejamiento. También realizó una evaluación de impacto a nivel censal, utilizando el SISBEN recolectado en 2006 (SISBEN II) y en 2010(SISBEN III). Con esta información y con los registros administrativos de todos los beneficiarios de Familias en Acción, se reconstruyeron los escenarios de la línea de base y el seguimiento.

Se evaluaron además los efectos del programa sobre la calidad de la educación, utilizando la prueba del ICFES de los años 2008, 2009 y 2010 y los registros administrativos del programa. En este caso, se utiliza el método de regresión discontinua, explotando el hecho de la fijación exógena del punto de corte entre SISBEN 1 y 2, fijación que determina quienes pueden acceder al programa. A esto se suma la elaboración de un análisis de tipo cualitativo a través de grupos focales y visitas familiares, para profundizar sobre el problema de la pobreza que enfrentan los hogares. 

Por último, se con base en las encuestas de línea de base y seguimiento se hace una evaluación de operaciones del programa. Al final se confrontan las cinco visiones para dar unas recomendaciones generales sobre el programa y la política social en Colombia.

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