Autores:
Jairo Núñez
Laura Cuesta
Introducción:
Durante los últimos años, el Estado colombiano ha realizado grandes avances en la construcción de políticas y programas dirigidos a la población más pobre y vulnerable. Leyes, reformas institucionales, la creación de un instrumento para focalizar el gasto social, y la puesta en marcha de nuevos esquemas de aseguramiento y asistencia social, son algunos de los logros que evidencian la preocupación por construir una política de protección social dirigida a los más pobres; sin embargo, aunque algunas de estas iniciativas se llevaron a cabo en épocas de estabilidad económica, fue la recesión de fines de los años noventa la que llevó al gobierno nacional a adoptar nuevas estrategias de intervención en materia social. Colombia, a diferencia de la gran mayoría de los países de la región, no había sufrido crisis como las que se vivieron en la década de los ochenta, y tampoco fenómenos inflacionarios de la magnitud de Perú o Argentina; por tal razón, no había diseñado mecanismos para enfrentar choques covariados de la dimensión de los observados durante la crisis.
Una de las iniciativas más importantes para responder a la recesión fue el diseño y puesta en marcha de la Red de Apoyo Social (RAS), creada como mecanismo de protección de la población más vulnerable frente a los efectos del desempleo y la reducción en el ingreso de los hogares. La RAS constituyó la primera gran intervención con estrategias e instrumentos novedosos frente a los esquemas tradicionales de las políticas sociales en Colombia. Sin duda, los programas de las entidades que habitualmente se han encargado de los temas sociales no estaban diseñados para atender a la población más afectada por la crisis, y este vacío hizo evidente la necesidad de crear programas de emergencia para los más pobres. En este contexto, fueron creados Familias en Acción, Empleo en Acción, y Jóvenes en Acción. Familias en Acción (FA) busca contrarrestar los obstáculos que impiden a los hijos de las familias más pobres acceder a niveles suficientes de nutrición y cuidado de la salud, y asistir a la educación primaria y secundaria. Empleo en Acción (EA) buscaba generar empleos transitorios en pequeños proyectos de construcción de infraestructura urbana y social, los cuales se ejecutaban en las localidades y barrios más deprimidos de los municipios de Colombia. Jóvenes en Acción (JA) tenía como propósito mejorar las oportunidades de inserción laboral de jóvenes entre 18 y 25 años clasificados en los niveles 1 y 2 del SISBEN.
La gran innovación de las estrategias de la RAS fue FA. Este programa introdujo un esquema de incentivos nunca antes desarrollado en Colombia. Las familias beneficiarias reciben transferencias monetarias condicionadas a la participación de la familia en los controles de crecimiento y desarrollo, y a la asistencia escolar de los niños de 7 a 17 años de edad. Estos subsidios, como estímulos directos a la demanda de los servicios de salud y educación, buscan proteger la capacidad futura de generación de ingresos de sus beneficiarios, con los incentivos adecuados para garantizar el éxito de la intervención. Después de un año y
medio de ejecución, la evaluación de impacto del Programa encontró efectos positivos en las tasas de asistencia escolar, la reducción del trabajo infantil, incrementos en la frecuencia y consumo de proteína animal, así como el aumento de la asistencia a los controles de crecimiento y desarrollo de los niños beneficiarios; sin embargo, la falta de inmediatez de los recursos para su financiación hizo que FA no se llevara a cabo como un programa de emergencia. El desconcierto del gobierno por la recesión, sumado a las largas negociaciones con los bancos multilaterales, implicó un retardo muy grande en el inicio de la intervención; por consiguiente, las familias afectadas sufrieron la crisis sin el apoyo del Estado. Solo dos años después del gran choque comenzó la operación del Programa. Así, una intervención diseñada para enfrentar choques tuvo que ser utilizada como política estructural. Un instrumento de mitigación fue utilizado como instrumento de superación de la pobreza, sin modificar ningún parámetro de su diseño; al final, y pese a las dificultades señaladas, una de las explicaciones del éxito de FA es un error de diseño, que llevó a definir como instrumento de focalización del Programa al SISBEN, medida de la pobreza estructural de una familia colombiana.
Este trabajo pretende documentar la experiencia de Colombia en el diseño y puesta en marcha de una intervención como la que se viene desarrollando con FA; en particular se quiere responder los siguientes interrogantes: ¿Cómo surge el Programa? ¿Qué problema específico se intentó resolver con su creación? ¿Cómo se inserta en la institucionalidad del Estado colombiano? ¿Cuáles son las características que lo diferencian de las intervenciones tradicionales? ¿Cómo funciona? ¿Qué resultados se encontraron en su evaluación de impacto? ¿Cómo influyeron las experiencias internacionales en su creación? ¿Cuáles son las debilidades del Programa? ¿Cómo podría mejorarse su impacto? El estudio incluye una descripción completa y detallada de FA, así como el análisis de sus debilidades y de la influencia que tuvo esta intervención en el diseño de un programa contra la extrema pobreza.
El documento consta de diez secciones, incluida esta introducción. En la segunda sección se presenta una breve historia de las políticas y programas contra la pobreza en Colombia; en la tercera, se realiza un diagnóstico de la situación de los colombianos que viven en condiciones de pobreza: ¿Cuáles son las principales tendencias de este fenómeno? ¿Qué rasgos caracterizan a los hogares que lo enfrentan? ¿Cuáles son sus estrategias frente a los choques? ¿Qué recomendaciones de política han realizado los estudios más recientes para combatir la pobreza? En la cuarta sección se describe el origen de FA: ¿Cuál es el diagnóstico en que se basó el diseño del Programa? ¿Cómo surge? ¿Qué problema específico se intentó resolver con él? En la quinta sección se presenta el marco institucional de FA: ¿Dónde se inserta en el organigrama del Estado colombiano? ¿Quién designa sus autoridades? ¿Cuáles son sus funciones? ¿Existe coordinación intersectorial y entre los diferentes niveles de gobierno? En la sexta sección se exponen las características de FA que diferencian este programa de las intervenciones tradicionales. En la séptima sección se describen los componentes del Programa, su población beneficiaria, los mecanismos de focalización, los subsidios, la temporalidad, la creación de la oferta de servicios, la intersectorialidad, los mecanismos de seguimiento y evaluación de impacto, la transparencia y rendición de cuentas, la participación de los beneficiarios y la duración de la intervención; la octava sección presenta los resultados de la evaluación de impacto del Programa; la novena, describe la influencia de “Oportunidades” en FA, y en la última sección se señalan sus debilidades y se presenta una propuesta para mejorar su impacto a través del desarrollo de un programa contra la extrema pobreza, cuyo propósito es vincular a las familias más pobres de Colombia a los servicios esenciales de un sistema de protección social y otros servicios del Estado.
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